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《重慶市城鄉規劃條例》(2017版)政策解讀

重慶市政府網 www.cq.gov.cn    2017年03月16日 06時23分    來源:市規劃局

    《重慶市城鄉規劃條例》(以下簡稱《條例》)(2017版)于2016年11月24日經重慶市第四屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議表決高票通過,並于2017年3月1日施行。為便于社會公眾廣泛知曉內容,了解政策,正確理解執行,現對該條例作出如下解讀︰
    一、《條例》(2017版)修訂的背景
    原《重慶市城鄉規劃條例》自2010年1月1日實施後,對規範我市科學制定城鄉規劃,加強城鄉規劃管理,協調城鄉空間布局,改善人居生活環境,促進城鄉統籌等發揮了重要作用。黨的十八大以來,特別是中央新型城鎮化會議、中央城市工作會議和中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》對規劃管理提出新的要求。市委書記、市規劃委員會主任孫政才在市第四屆規委會第二次會議上強調要“全面提升城鄉規劃工作的法治化水平,大力加強規劃法制建設,確保城鄉規劃工作在法治軌道上科學有序開展”。從我市規劃管理工作實際看,違法建設屢禁不止、規劃剛性不足、修改隨意、職責不明、部分法律責任缺失等問題亟需通過修訂條例加以解決。同時,我市實踐中探索出一些好的經驗做法也需要通過修訂條例加以規範和固化。
    二、《條例》(2017版)修訂的主要內容
    《條例》(2017版)包括總則、城鄉規劃的制定與修改、城鄉規劃的實施、建設項目的規劃管理、監督檢查、法律責任和附則共七章九十八條。《條例》(2017版)的結構體系與原條例保持不變,重點從城鄉規劃的制定與修改、城鄉規劃的實施、建設項目的規劃管理等方面對我市城鄉規劃工作進行了規範。
    (一)關于強化規劃的剛性
    針對目前規劃管理中,規劃剛性約束不足的問題,《條例》(2017版)進一步強化了規劃的剛性,增強了規劃的嚴肅性。    
    一是強化規劃的法律地位。規定經依法批準的城鄉規劃是城鄉建設和規劃管理的依據,任何單位和個人未經法定程序不得修改(第三條)。
    二是進一步明確了規劃強制性內容、修改程序、編制依據等(第十四條、第十五條、第十六條、第十七條、第二十五條、第二十六條、第二十七條)。
    三是規定重大修改、重要專項規劃和專業規劃,縣級以上人民政府應當提請本級人民代表大會常務委員會審議並接受監督檢查(第七十條)。
    四是明確了我市制定、實施城鄉規劃情況督查、考核制度(第七十九條)。
    五是強化了人大對規劃編制和實施的監督管理職能(第七十條)。
    六是將重要歷史文化保護和生態敏感區的鎮規劃上收一級管理,報市人民政府審批,以加強保護與管控(第十五條)。
    (二)關于調整規劃管理範圍、實現管理全覆蓋
    目前,全國都在推行規劃改革,中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中明確提出︰加強空間開發管制,劃定城市開發邊界,根據資源稟賦和環境承載能力,引導調控城市規模,優化城市空間布局和形態功能;改革完善城市規劃管理體制,加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的餃接,推進兩圖合一,所有建設活動都需要有規劃遵循。市委書記孫政才在市規劃委員會第三次會議上明確提出,堅持“全市一盤棋、規劃一張圖”,堅持加快推進多規合一,以改革創新為動力,加快建立統一協調的空間規劃體系,著力健全“縱向到底、橫向到邊”的規劃管理體系。
    因此,新修訂的條例將建設活動的規劃管理範圍從“規劃區內”調整為“本市行政區域內”,以實現全域空間資源都有規劃管控、所有建設項目都有規劃遵循,這既是規劃管理實踐的客觀需求,也是落實國家規劃改革和市委提出的規劃管理全覆蓋的必然要求(第二條)。
    (三)關于城鄉規劃工作的分工
    《條例》(2017版)新增了對于街道辦事處的職責劃分。第八條規定,城鄉規劃工作實行市人民政府統一領導下的市、區縣(自治縣)、鄉(鎮)分級管理體制。市城鄉規劃主管部門負責全市的城鄉規劃管理工作,並在主城區和市人民政府確定的特定區域設立派出機構;其他區縣(自治縣)城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。鄉(鎮)人民政府、街道辦事處按照本條例規定的職責承擔本行政區域內的城鄉規劃管理工作。其他有關部門依據各自職責,負責有關的城鄉規劃工作。 
    此次是從法規層面提出市、區縣(自治縣)、鄉(鎮)三級分級管理體制。街道辦事處作為政府派出機關,與基層最為貼近,更有條件預防、及時發現、制止違法建設,涉農街道也更便于辦理農房審批。故規定了街道辦事處的規劃管理職責。
    (四)關于城鄉規劃與相關規劃的協調
    為適應國家新型城鎮化發展和規劃改革的需要,新修訂的條例第六條對建立統一協調的空間規劃體系以及城市總體規劃、鎮總體規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃的空間管控協調機制進行了規定。
    同時,為解決相關規劃與城鄉規劃餃接不夠的問題,總結我市專業規劃與專項規劃編制與批準的成熟做法,借鑒上海市、廣州市等規劃立法經驗,規定涉及建設用地或空間布局的專業規劃由有關部門組織編制,經相應層級的城鄉規劃主管部門綜合平衡,報政府審批後納入城鄉總體規劃及控制性詳細規劃,以避免城鄉規劃和專業規劃在實施過程中發生沖突(第二十二條)。
    (五)關于建設項目的規劃管理權限問題
    《條例》(2017版)明確了市城鄉規劃主管部門負責以下建設項目的規劃管理︰
    (一)主城區的建設項目;
    (二)跨區縣(自治縣)的建設項目;
    (三)法律、法規規定由市城鄉規劃主管部門管理的建設項目。
    前款規定以外的建設項目,由所在地的區縣(自治縣)城鄉規劃主管部門負責規劃管理。其中,國務院及其有關部門以及市人民政府要求由市城鄉規劃主管部門出具規劃手續的,由市城鄉規劃主管部門負責出具(第四十四條)。
    (六)關于建築工程項目與市政工程項目審批流程再造
    一是單列了市政工程項目規劃管理內容,對規劃管理中的市政項目哪些需要辦理用地手續、哪些不需要辦理用地手續的情形進行了明確,並使各類市政項目的審批、許可都有對應的許可依據,以提高工作效率、減少行政成本(第四十六條)。
    二是對選址、規劃用地許可、規劃工程許可等規劃管理流程結合目前的工作實際進行了優化和細化,更加方便建設單位(第四十六條、第四十七條、第四十八條)。
    三是規定在非建設用地上確有建設需要的,在依法轉為建設用地後,依據經批準的規劃總平面圖或者專題論證報告,參照本條例的規定辦理規劃手續,以避免規劃建設用地外的建設項目無序建設(第九十七條)。
    (七)關于改變建築物使用功能的管理
    為理清相關行政主管部門對改變建築物使用功能的管 理範圍,《條例》(2017版)明確了因社會經濟發展、產業布局調整、城市區域功能調整而需要改變一定區域內建築物使用性質的,應當符合控制性詳細規劃和現行土地管理規定,同時不得影響建築物安全使用,不得侵害他人合法權益。
    變更規劃竣工核實後的房屋用途或者開展經營活動,涉及規劃管理許可事項的,應當報經城鄉規劃主管部門批準。    
    這樣就明確了一定區域已建房屋改變使用功能應由規劃部門管理,但對零散的房屋進行使用功能改變的情形,規劃部門應只對涉及規劃許可的以改建方式改變使用功能的情形進行管理(第六十七條)。對于擅自改變建築物使用功能,則按照是否涉及違法建設,劃分了規劃部門及其他主管部門的查處職責(第八十七條)。
    (八)關于違法建設的監督查處
    《條例》(2017版)將違法建設分為進入規劃審批程序和未進入規劃審批程序兩種情形,分別規定了查處的責任主體(第七十三條、第七十四條)。
    對進入規劃審批程序的違法建設,按照違法事實的輕重程度和對規劃實施的影響程度,《條例》(2017版)第八十三條給定了從免予處罰至拆除、沒收實物或違法收入,可並處建設工程造價百分之十罰款的處罰標準。
    對未進入規劃審批程序的違法建設,《條例》(2017版)第八十八條規定︰由負責查處的主管部門或者綜合執法機構責令限期整改、拆除、回填,處沒收實物或者違法收入,可以並處建設工程造價百分之十以下罰款。
    對違法建築在城鄉規劃區、城市發展備用地和公用設施預留地內,嚴重侵害公共利益、影響城鄉規劃實施、破壞城市景觀、影響公共安全等應當予以拆除的,由區縣(自治縣)人民政府責成鄉(鎮)人民政府、街道辦事處或者綜合執法機構組織強制拆除。
    對建築質量符合規定,不影響規劃實施,不影響公共利益、公共安全和利害關系人合法權益,處以沒收實物或者違法收入,可以並處違法建築建設工程造價百分之十以下罰款。
    之所以這樣規定,是因為在實際工作中,一些違法建築如果拆除可能對無過錯利害關系人利益或公共利益造成重大損失,或者可能嚴重影響相鄰建築安全,無法拆除。此外,一些違法建築例如市政工程項目等,因土地手續無法及時完善或趕工期等原因,提前動工建設,但又符合規劃要求,按照原《條例》(2017版)第七十一條第一項規定只能拆除,但實際無法拆除。因此,本《條例》(2017版)按情形進行了分類規定。
    (九)關于臨時建築的審批和使用
    《條例》(2017版)規定,臨時建設應當嚴格控制,有下列情形之一的,可以申請臨時建設︰
    (一)因城市建設工程需要建設臨時施工用房或者臨時售樓用房的;
    (二)因城鄉公共服務、公共管理、基礎設施建設需要進行臨時建設的;
    (三)在規劃城鎮建設用地範圍內無近期建設計劃、已經依法征收的國有儲備土地上需要進行臨時建設的。
    臨時建設的使用期限應當符合下列規定︰
    (一)臨時售樓用房和臨時施工用房的使用期限不得超過該工程的綜合竣工驗收時間;(二)已經依法征收的國有儲備土地上的臨時建設不得超過臨時使用土地批準文件確定的期限;(三)其他臨時建(構)築物的批準使用期限不得超過兩年。
    《條例》(2017版)明確指出,建設單位應當對臨時建(構)築物設置明顯標識。臨時建(構)築物不得轉變為永久性建(構)築物,不得進行不動產登記。臨時建(構)築物使用期限屆滿,或者使用期限未滿,但因實施城鄉規劃需要拆除的,建設業主應當無條件自行拆除(第五十五條、第五十六條、第五十七條)。
    (十)關于城市設計和城市更新
    為落實中央新型城鎮化會議、中央城市工作會議精神,加強城市空間形態管控,《條例》(2017版)借鑒了深圳等市的立法經驗,規定城市的重要區域、重要地段,應當組織編制城市設計,對城市形態、公共空間、交通組織、視線通廊及建築物的造型、高度、色彩、材質等內容提出規劃建設和管理要求。同時規定,城市設計應當符合控規的強制性內容,建設項目應當遵循經批準的城市設計(第三十九條)。
    這樣規定,就通過地方性法規賦予了城市設計法定效力,以更好的控制城市形象,同時,也避免了將城市設計作為控規修改的手段。
    此外,鑒于城市規劃的發展方向已逐步從增量規劃向存量規劃轉變,規劃部門應在城市更新中發揮積極引導的作用,本《條例》(2017版)第四十條規定,應當在功能不完善的城市建成區劃定城市更新區域,按照嚴格控制拆遷和建設規模、完善功能、提高品質、加強保護的原則組織編制城市更新規劃。
    三、相關政策查閱途徑
    社會公眾可通過重慶市規劃局公眾信息網(www.cqupb.gov.cn)查閱《中華人民共和國城鄉規劃法》、《重慶市城鄉規劃條例》等相關法律、法規及政策。

 

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