曹康泰
國務院對行政許可法的貫徹實施高度重視，溫家寶總理在主持國務院行政許可法學習講座時強調指出，行政許可法所確立的基本原則和一系列制度、措施，不僅是對行政許可本身的規範和重大改革，也是對整個政府工作的進一步規範，將對行政機關產生重大而深遠的影響。貫徹實施行政許可法，不單純是一部法律的執行問題，而是涉及到保護公民、法人和其他組織的合法權益，改革行政管理體制，轉變政府職能的大問題。
在這次學習講座上，國務院法制辦公室主任曹康泰介紹了行政許可法的有關情況。本刊編輯部特邀請曹康泰同志撰寫這篇專文，以便幫助廣大幹部群眾學習好、實施好這部規範政府共同行為的重要法律。
《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱行政許可法）已於2003年8月27日經十屆全國人大常委會第四次會議通過，將於2004年7月1日起施行。行政許可法是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復議法之後又一部規範政府共同行為的重要法律。制定行政許可法，是全面推進依法行政，實現政府行為法律化、規範化、理性化的必然要求。行政許可法的頒佈施行，對於完善社會主義市場經濟體制，適應加入世貿組織後對外開放的新形勢，全面建設小康社會，具有十分重要的意義。
行政許可具有四大特徵
行政許可，是一項重要的行政權力。它涉及政府與市場，政府與社會，行政權力與公民、法人或者其他組織的權利的關係，涉及行政權力的配置及運作方式等諸多問題。行政許可法將“行政許可”界定為：行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，准予其從事特定活動的行為。據此，行政許可具有以下四個方面的特徵：
一是，行政許可是行政機關管理性的行政行為。行政機關確認民事財產權利（比如房地產登記）和確認民事關係（比如婚姻登記）的行為，不具有行政管理的性質，不屬於行政許可。
二是，行政許可是對社會實施的外部管理行為。行政機關對內部的管理行為，如對其他行政機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不屬於行政許可。
三是，行政許可是根據公民、法人或者其他組織提出的申請產生的行政行為。無申請即無許可。
四是，行政許可是准予相對人從事特定活動的行為。取得行政許可，表明申請人符合法定條件，可以依法從事有關活動。
行政許可遵循六項原則
行政許可法遵循合法與合理、效能與便民、監督與責任原則的總體思路，把制度創新擺在突出位置，確立了行政許可必須遵循的六項原則。
第一，合法原則。設定和實施行政許可，都必須嚴格依照法定的許可權、範圍、條件和程式進行。
第二，公開、公平、公正原則。有關行政許可的規定必須公佈，未經公佈的，不得作為實施行政許可的依據；行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開；對符合法定條件、標準的申請人，要一視同仁，不得歧視。
第三，便民原則。行政機關在實施行政許可過程中，應當減少環節、降低成本，提高辦事效率，提供優質服務。
第四，救濟原則。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。
第五，信賴保護原則。公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可，除非行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者准予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化，為了公共利益的需要，確需依法變更或者撤回已經生效的行政許可。但是，由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。
第六，監督原則。縣級以上人民政府必須建立健全對行政機關實施行政許可的監督制度，上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。同時，行政機關也要對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監督，發現違法行為應當依法查處。
行政許可法根據上述原則，確立了一系列重要制度，從行政許可的設定、實施以及監督與責任等環節對行政許可進行了全面規範。
行政許可法確立三項主要制度
（一）行政許可的設定制度
行政許可的設定，是指有關國家機關依照法定許可權、範圍創設行政許可的行為。它屬於立法行為的範疇。
1.行政許可的設定範圍
第一，可以設定行政許可的事項範圍。
一是，直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關係人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批准的事項。二是，有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關係公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。三是，提供公眾服務並且直接關係公共利益的職業、行業，需要確定具有特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項。四是，直接關係公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規範，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項。五是，企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項。六是，法律、行政法規規定的其他事項。也就是說，法律、行政法規可以對上述五類事項以外的其他事項設定行政許可。
第二，可以不設定行政許可的事項範圍。行政許可法規定，在可以設定許可的事項中通過下列方式能夠予以規範的，可以不設行政許可：一是，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的。二是，市場競爭機制能夠有效調節的。三是，行業組織或者仲介機構能夠自律管理的。四是，行政機關採用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的。
2.行政許可的設定權
第一，行政許可的設定主體，就是有權設定行政許可的國家機關。行政許可法規定，全國人大及其常委會，國務院，省、自治區、直轄市人大及其常委會，省、自治區、直轄市人民政府，依照行政許可法規定的許可權可以設定行政許可。其他國家機關，包括國務院部門，一律無權設定行政許可。
第二，行政許可的設定形式，就是什麼樣的規範性文件才能設定行政許可。行政許可法規定，法律，行政法規，國務院的決定，地方性法規，省、自治區、直轄市人民政府規章，在行政許可法規定的許可權範圍內可以設定行政許可；其他規範性文件，包括國務院部門規章，一律不得設定行政許可。
第三，行政許可設定許可權。行政許可法對設定行政許可的許可權作了三個方面的規定：一是，凡行政許可法規定可以設定行政許可的事項，法律都可以設定行政許可。二是，對可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。必要時，國務院可以通過發佈決定的方式設定行政許可，實施後，除臨時性行政許可事項外，應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，或者自行制定行政法規。三是，對於可以設定行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規，因行政管理需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府可以設定臨時性的行政許可。臨時性行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人大及其常委會制定地方性法規。但是，地方性法規、地方政府規章不得設定應當由國家統一確定的有關公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可，不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。
第四，設定行政許可應當遵循的規則。一是，設定行政許可，應當明確規定行政許可的實施機關、條件、程式、期限。二是，起草法律草案、法規草案和省級人民政府規章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當採取聽證會、論證會等形式聽取意見，並向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和採納意見的情況。三是，行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價，對於隨著形勢的發展不再需要實施行政許可的，應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止。
（二）行政許可的實施制度
行政許可的實施，是指國家行政機關和有關組織依法為公民、法人或者其他組織具體辦理行政許可的行為。這是重要的行政執法行為。
第一，實施行政許可的主體。行政許可法規定，行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權範圍內實施。同時，從我國目前的實際情況出發，行政許可法又作了兩點補充性規定。一是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權範圍內，以自己的名義實施行政許可；二是行政機關在其職權範圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委託其他行政機關實施行政許可。另外，為了方便群眾，提高行政效率，根據行政管理體制改革的精神，行政許可法對行政許可的實施體制還作了三個方面的規定：一是，相對集中行政許可權。就是經國務院批准，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。二是，“一個窗口”對外。就是行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。三是，統一辦理、聯合辦理或者集中辦理。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請並轉告有關部門分別提出意見後統一辦理，或者組織關部門聯合辦理、集中辦理。
第二，實施行政許可的程式。行政許可法按照公開、效能與便民的原則，對行政許可的申請、受理、審查、決定等程式和時限作了明確規定。歸納起來，主要是兩個方面：
一是，有關方便申請人的程式。比如，規定申請人可以通過信函、電報、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出申請，不必事事都親自到行政機關去申請；行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程式、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示範文本等在辦公場所公示，便於申請人查詢，等等。
二是，有關確保行政機關及時、公正地辦理行政許可的程式。比如，對涉及公共利益的重大行政許可事項或者直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的行政許可事項，在作出決定之前依法需要聽證的，應當舉行聽證，並根據聽證筆錄作出行政許可決定；行政機關應當自受理申請之日起20日內作出行政許可決定；行政機關作出的准予行政許可的決定應當公開，公眾有權查閱，等等。
此外，行政許可法還針對不同種類的行政許可的特點，規定了相應的特別程式。比如：規定對有限自然資源開發利用等賦予特定權利的行政許可，應當通過招標、拍賣等公平競爭方式作出決定；對賦予公民特定資格（律師、醫師等）的行政許可，依法應當舉行國家考試的，行政機關必鬚根據考試成績和其他法定條件作出行政許可決定；等等。
第三，實施行政許可的費用。針對行政機關利用行政許可亂收費的問題，行政許可法規定，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查不得收取任何費用，除非法律、行政法規另有規定。即使按照法律、行政法規規定要收取費用的，也要按照公佈的法定項目和標準執行，所收取的費用必須全部上繳國庫，並嚴格執行收支兩條線的規定。
（三）行政許可的監督與責任制度
第一，關於監督檢查制度。行政許可法規定，上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。同時，針對一些行政機關重事前審批、輕事後監督的現象，行政許可法著重對實施行政許可之後的監督檢查作了四個方面的規定：書面監督檢查制度；實地監督檢查制度；屬地管轄制度；舉報制度。
第二，關於法律責任制度。
一是，違法設定行政許可的法律責任。行政機關違法設定行政許可的，有關機關應當責令設定該行政許可的機關改正，或者依法予以撤銷。
二是，違法實施行政許可的法律責任。行政許可法規定：對於行政機關違反法定程式實施行政許可；辦理行政許可、實施監督檢查，索取、收受他人財物或者謀取其他利益；違反法定條件實施行政許可，該許可的不許可，對不該許可的亂許可；違反規定亂收費等違法行為，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損失的，還應當依法承擔賠償責任。
三是，實施許可後不履行監督職責的法律責任。行政機關不依法履行監督職責或者監督不力，造成嚴重後果的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
五項工作亟須抓緊做好
溫家寶總理在主持國務院行政許可法學習講座時強調指出，各級行政機關工作人員、特別是領導幹部，要從貫徹“三個代表”重要思想，實現執政為民，全面推進依法行政的高度，認真學習、準確理解、嚴格執行行政許可法。要以貫徹實施行政許可法為契機，進一步加強法制建設，創新管理制度，轉變政府職能。
（一）認真學習行政許可法並加強對工作人員的培訓
行政許可法的專業性、政策性較強，國務院法制辦已經為各省、自治區、直轄市和國務院各部門培訓了1562名骨幹。建議各地方、各部門充分發揮他們的作用，搞好本地區、本部門的培訓，爭取在2004年7月1日行政許可法實施前將所有辦理行政許可事項的工作人員都培訓一遍。
（二）認真清理現行有關行政許可的規定
許多現行的有關行政許可的法規、規章都要作相應修改或者予以廢止，除國務院的文件之外其他規範性文件設定的行政許可都將失去效力。清理工作都要在明年7月1日行政許可法實施前完成。各地方、各部門要按照國務院的要求認真搞好清理工作，對與行政許可法規定不一致的，要及時予以修改或者廢止；對確需制定法律、法規的，要抓緊依法上升為法律、法規；對因行政管理需要，必須立即實施行政許可又不能制定行政法規的，國務院部門應當報請國務院發佈決定。清理結果應當向社會公佈。
（三）不斷創新行政管理方式
要更新觀念，改變那種一齣現問題就要審批、發證，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理理念和管理方式，進一步推進政府管理體制和管理方式的創新。因此，我們要根據十六屆三中全會的精神，結合行政許可法的規定，研究制定推進政府管理創新的方案、措施、辦法。一方面，按照行政許可法的規定，繼續取消一批不該設定的行政許可事項，真正把政府不該管的事交給企業、市場、行業組織和仲介機構，減少政府不必要的行政許可。另一方面，需要建立、完善適應社會主義市場經濟體制的新的行政管理方式、機制，在繼續加強政府經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視政府的社會管理、公共服務職能，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。但對應當由政府管理同時又不宜實施行政許可的事項，要認真研究取消行政許可後加強後續監管的措施、方法，不能因取消行政許可出現行政管理上的“真空”；對需要繼續實施行政許可的事項，也需要認真研究如何建立監督制約機制，規範行政許可行為、強化對行政許可的監督檢查，把事前行政許可與事後嚴格監管有機統一起來，確保把該政府管的事真正管住、管好。
(四)加強有關配套的工作制度建設
行政許可法把制度創新擺在突出位置，按照便民、高效的原則，規定了一系列行政許可實施制度，其中許多是對現行行政許可制度的重大改革。比如：相對集中行政許可權制度，“一個窗口”對外制度，行政許可的統一辦理、聯合辦理或者集中辦理制度，行政許可資訊共用制度，聽證制度，行政許可決定中的招標、拍賣制度、行政許可決定的公示制度等。這些制度許多都需要通過具體的工作制度來落實。
(五)以貫徹實施行政許可法為契機，全面推進依法行政
行政許可法確定的一系列制度，不僅有利於促進行政許可行為的規範化、法制化，更重要的是從更深層次上促進政府職能轉變、推進依法行政。建議通過貫徹行政許可法，進一步改進政府管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，不斷提高各級行政機關依法行政的能力和水準。
來源：半月
